原林业部林策监字(1997)10号文件规定:“林业系统内的公安、林政、野生动物、病虫害检疫、种苗管理等职能机构的执法人员,应按所在单位的职能分工进行执法。”按照该规定,林业主管部门根据工作的需要,将林业行政处罚职能分解到各处、科、股行使,承担林政管理、森林公安、林业站、林业检查站、野生动物管理、种苗管理、森林病虫害防治和植物检疫,营林管理、林业规费征收管理等9个机构。此外,设在林业部门的森林防火、绿化、山林纠纷调处3个机构也行使林业行政处罚权。

    在这种情况下,一方面,行使林业行政执法权的机构过多,林业执法机构存在职能交叉,执法力量分散,执法效率不高,执法机构间容易发生扯皮、争执和重复处罚的现象;另一方面,执法力量配置不合理,各机构执法人员有时无法满足执法任务的需要,平时更多地忙于日常业务工作,对违法行为的查处时紧时松,给不法分子造成可乘之机,不利于打击破坏森林资源的违法犯罪活动;再一方面,内部执法机构和委托执法、授权执法多主体共同在执法,各执法机构的执法权限实际上没有得到明确的区分,各执法机构经常出现抢案争夺案源、推诿不履行行政职能的现象,执法机构各自为战,互不配合,出现林业行政执法的混乱。

    组建综合林业行政执法机构,成立综合执法队伍,统一林业执法权,有其理论根据、法律依据和现实依据,也是大势所趋。

    一是理论依据。县级以上林业主管部门的职能实际上可以分为两部分,其一是行政许可职能;其二是林业行政执法职能。按照职能的划分,县级以上林业主管部门一部分是业务部门,负责植树造林,管理林业事业发展过程中相关行政事务;另一部分是执法部门,负责对破坏森林资源违法活动进行责任追究,享有林业行政处罚权,实施林业行政案件的处罚、教育和纠正。因此,根据职能的划分将林业行政主管部门的执法职能单独列出,组建综合林业执法机构,统一执法权有其理论根据,能整合林业行政执法力量,加大打击违法犯罪行为的力度,还便于林业事业的管理。

    二是法律依据。1998年国家林业局令第1号授权森林公安代行行政处罚决定,“林业派出所查处本决定规定的行政处罚案件,以其归属的林业主管部门名义作出处罚决定。”1998年《森林法》修改,2000年国务院重新颁布了《森林法实施条例》,规定除森林公安可以代行《森林法》第39、42、43、44条规定的林业行政处罚权外,林业行政处罚权全部由县级以上林业主管部门行使,取消了原《森林法实施细则》林业行政处罚权可以由县级以上林业主管部门委托其他单位行使的规定,为实行林业综合行政执法提供了法律依据。这样,可以尝试积极稳妥地推行林业行政执法体制改革,组建综合林业执法队伍,集中林业行政处罚权,以林业主管部门的名义作出林业行政处理决定,逐步形成统一、高效、权威、廉洁的林业综合执法体系。

    三是现实依据。第一,执法机构多,执法人员分散,不利于职能的科学设置,也不利于工作效率的提高,与建设廉洁、高效政府的要求不符。第二,2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》规定,要进行综合行政执法改革,相对集中行政处罚权。第三,2004年11月,国家林业局制定了《实行林业综合行政执法的试点方案》,选择11个省的21个县级林业行政主管部门进行相对集中行政处罚权的试点;2005年国家林业局发布《国家林业局继续开展第二批林业综合行政执法试点工作》文件,第二批试点在27个省、自治区、直辖市的142个县级单位进行。第四,林业执法机构分散,执法体制不顺,缺乏打击力度,无法满足打击破坏森林资源违法犯罪活动的需要,执法效率难以得到提高,也不便于管理与监督。采取联合执法、突击执法的运动式执法方式,总体效果不佳,随着林业改革的深入,现行的林业行政执法体制已不适应新形势发展的需要。

    林业综合行政执法机构

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