一定的补偿，他们会限制自己的生产和开发活动，从而达到保护生态环境的目的。然而，当期限过后他们的利益得不到补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，从而持续对当地的生态环境形成压力。这不仅不能改善和保护当地的生态环境，还可能造成更为严重的生态破坏或生态灾难。

    政策制定过程缺乏广泛参与

    生态补偿政策的根本目的是调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，因此，涉及众多利益相关者。

    但是在现行许多政策的制定过程中，却非常缺乏相关利益者广泛参与的机制和实现途径。所以，现行政策更多地体现了政府的意志，却不能广泛代表广大生态保护相关利益方的利益。

    比如，由于各地自然条件和人文资源不同，补偿对象的认定需要因地制宜，充分考虑地区之间的差异，但由于缺乏这种广泛参与的机制，导致现行政策一刀切，脱离实际。在生态公益林补偿金政策的执行中，一些地方反映，一些具有重要生态服务功能的林地，并没有得到国家有关部门的认定，因此得不到相应的补偿，不仅使政策有失公允，而且不利于生态环境的保护。以甘肃天祝县为例，生态公益林补偿从２０００年开始实施，标准是每亩５元，目前有４１.６万亩生态公益林得到补偿，但仍有１２万亩得不到补偿。主要原因是这部分林地属灌木林，不属于国家认可的生态公益林，但从祁连山水源涵养的实际功能出发，灌木林也是生态公益林重要的组成部分。

    此外，在补偿标准的制定上，没有能充分考虑农民、牧民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望。

    生态补偿标准过低是普遍存在的问题。如退耕还林的补偿标准，在黄河上游地区，每亩退耕还林土地补偿粮食２００斤或１４０元，并补助种苗费５０元、管护费２０元；长江上游地区的补偿标准为每亩地粮食３００斤或２１０元，种苗费５０元、管护费２０元。然而，这一补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于（有的甚至远远低于）其在同一土地进行农业生产的经济效益。例如课题组在陕西安康旬阳调研时了解到，当地农民在坡度大于２５度的坡耕地上种植烟叶的经济收益在１０００元左右，而退耕还林后获得的经济补偿则只有２１０元，远远低于退耕前的经济收益，因此开展退耕还林的阻力很大。同样，在退牧还草中，牧民经济利益得不到合理的补偿，造成牧民减收，甚至返贫等。在甘肃省，目前“退牧还草”的标准约合每亩５元，按一亩天然草场可以养一只羊计算，５元的标准根本无法与一亩草场产生的效益比。

    资金使用未完全体现生态补偿

    课题组指称，许多政策在资金使用渠道上并没有真正体现生态补偿的概念与涵义。特别是矿产资源补偿费、矿产资源税和水资源费。在政策筹集资金的使用中，生态保护的内容仅居于特别次要的地位，甚至可有可无。与矿山开发和水资源开发中严重的生态破坏和水源保护等的实际需求严重背离。

    如矿产资源补偿费政策，据不完全统计，我国１５万个矿山企业中仅有２万个是通过市场机制取得矿业权，其他绝大多数矿山企业特别是国有企业还是无偿占有矿业权。我国矿产资源补偿费平均费率为１.１８%，而国外性质基本相似的权利金费率一般为２－８%。相比之下，我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率（油气为１%，黄金为２%）远远低于国外水平（美国１２.５%、澳大利亚１０%）。同时，欠费问题突出。２００２年财政部委托有关机构对２４个省１９９９－２００２年上半年矿产资源补偿费的征收、入库及使用管理情况进行了专项核查，抽查发现１６０１户重点采矿企业累计欠缴３１亿元。２００３的我国矿产资源补偿费实际征收只占应收数的４８.３%。资源长期处于“无价”或“低价”使用的状态。

    这些好不容易收上来的费用，又是怎么分配的呢？按照《矿产资源补偿费征收管理规定》，中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例是５：５；中央与自

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